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峨眉山“三次拉客,予以拘留”法律依据考

今年7月31日,文化和旅游部发布公告称,对复核检查严重不达标或存在严重问题的7家5A级旅游景区做出处理,峨眉山景区被通报批评责令整改处理。于是9月,峨眉山市政府和峨眉山风景名胜区管理委员会,出台了个《严厉整治峨眉山景区旅游秩序的规定》,明确了破坏峨眉山景区旅游秩序的行为,并做出处罚规定。其中第三条规定“喊客拉客、拦截、追撵车辆或强登、扒乘机动车喊客拉客的,由景区公安分局处警告或200元罚款;对喊客拉客三次以上的,由景区公安分局处5日以上10日以下拘留,并处500元罚款。”
 
峨眉山整顿旅游秩序,大家都支持,希望营造一个开心旅游的环境。乱拉客、拦截、追赶车辆,骚扰游客,扰乱社会秩序的,亦应予以治安处罚。但提出“三次拉客,予以拘留”,则是属于造法,并无依据。诸如此类现象,还有不少。譬如有地方挂条幅“非法上访,一次警告,二次拘留,三次劳教(劳教现在已经被取消)”。其实质是对违法行为,予以累积处罚,就好像企业管理中对员工违纪的处理“第一次警告,第二罚款,第三次开除”。亦是俗话说,事不过三,第三次就质变了。
 
但是,作为行政处罚,终究是不能按照“事不过三”来处罚的。第一、行政机关是依法行政,所有的行政行为必须有法律依据,而“三次拉客,予以拘留”,治安管理处罚法上并无此规定。现实中,只能以屡教不改,主观恶意大,从重处罚,而不能量化为次数。第二、类似的“事不过三”处罚,刑法的司法解释有规定,譬如“二年内盗窃三次以上的为多次盗窃”,“二年内敲诈勒索三次的为多次敲诈勒索”。这是有法律依据的,而且有“二年”时间限制的。峨眉山的规定亦无时间限制。三、对于惯犯的从重处罚,需要立法规定,执法机关没有权力去规定,只能灵活体现。譬如上海首例的地铁“咸猪手”被指控猥亵罪案,此前地铁上猥亵都是行政处罚的,这次惯犯被追诉刑事责任,显然也有“事不过三”的味道,但是检察院的指控理由,还是着眼于社会危害性,并非硬性规定“事不过三”。第四、“事不过三”等于以次数来行政处罚,每次上纲上线,未必符合比例原则。譬如乱拉客,如果危害严重,一次二次就可以处罚,不必三次。对于经常轻微违法的,也可以“失信”人等其他方式予以有效处理。
 
以上,并非是对拉客的辩护。游客对于乱拉客都是痛恨的,希望严惩,但是不能因为严惩,就来一个“事不过三”的自我规定。这样的行政是危险的,若是这种思维被认可,则以后行政机关就会随便扩权了,所以要守住依法行政的底线。对于法律有漏洞的,以后可以修改,但是作为执法机关,不应该也无权去造法。



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